【逆思割蘿蔔】能源轉型下的民主參與

圖片說明/離岸風機發電廠
圖片說明/離岸風機發電廠

文/顏東白

“Climate change is real, it is happening right now. It is the most urgent threat facing our entire species, and we need to work collectively together and stop procrastinating. … Let us not take this planet for granted”

(氣候變遷是真的,而且正在發生。它是我們種族所面臨最為急迫的威脅,而且我們必須開始合作並停止拖延……我們千萬不要把這個星球視為理所當然。)

前陣子奧斯卡頒獎,睽違數年終於得獎的李奧納多.狄卡皮歐,在得獎感言時提醒世人氣候變遷的重要性,並且呼籲眾人支持替弱勢族群發聲的政治人物。

晚近,國際上對於環境政策以及調適氣候變遷的政策討論,已經逐漸從技術面上的綠色科技發展,延伸到更廣泛的轉型過程與政治參與等更為複雜的面向。

這樣的轉變是自然的,因為就像任何放任全球化以及自由化下的發展策略會發生的事情一樣,如果改革只側重對於環境問題的「技術面」,而完全沿用舊有市場經濟的邏輯思維,並不一定能解決過去經濟發展模式帶來的問題。

影片說明/李奧納多・狄卡皮歐在奧斯卡獎頒獎典禮上的得獎感言。

過去經濟發展模式最主要的問題,在於發展成果和代價分配的極度不平均。不論是各國國內環境公害問題,乃至於全球尺度的氣候變遷風險上,我們都一再地看到這種狀況不斷重演。

從國內的尺度觀察,一座火力發電廠的電力,雖然被平均地分配到國內多個區域與數十萬個家庭,但產生的空氣汙染,卻只由電廠方圓數公里內的居民來承擔。而從全球觀點來看,歐美先進國家自工業革命後的經濟成長,以至於中國、印度近二十年來的高速發展,大量工業排碳產生的氣候變遷問題,卻多由海島國家或沿海地區的承擔。這些例子,都說明了這種發展分配不均的現象。

因此,筆者認為,能源乃至於任何綠色科技的轉型,除了思考技術的進步之外,也應做到民主化的要求,深化這些轉型對社會整體所可能帶來的成果與衝擊,才是真正深層意義的轉型。針對這種轉型方式,筆者接下來將提出三種國際上常見的模式:社區共營、地方政府層級的公營化以及中央政府層級的公營化,來思考如何落實能源分配的經濟轉型正義。

社區共營:發展中國家的新希望

社區共營的例子裡,大家首推德國。德國的再生能源的進展,很大的原因跟健全的公民力量很有關係。在推動再生能源時,往往都是透過社區共股的方式,由地方上的社區居民自行營運、管理社區內的再生能源,如果條件適當,甚至還可將社區改造成獨立電網。一個有名的例子便是雲德村,這個低薩克森邦的小村落,從2004年起開始以村落附近的森林和自己種植的牧草進行生質能發電和供熱。類似這樣子社區自我營運的再生能源,創造了德國所謂的「Energiewende」,即「能源革命」。[1][2]

雖然隨著社區內再生能源推廣日趨飽和,革命的效益開始趨緩,而原先鼓勵社區再生能源投資所給予的購電優惠也將在2017年大幅削減[3];但社區共營的再生能源發展策略,在供配電網尚未健全的地區,依然是非常值得發展的項目。

例如像是印度西北Bihar邦Dharnai村,由於位處熱帶,太陽能是值得發展的再生能源,於是他們自2012年秋天開始,就在綠色和平組織的協助下,建立了一個100%太陽能的微型電網。當地微電網的營運和管理,不僅是由代表各族的村電力委員會來自主進行,基本電費則是也是由村民討論過後所決定。[4]

圖片說明/村落利用其再生能源發電
圖片說明/村落利用其再生能源發電

地方政府層級的公營化-The People Fight Back

2016年2月羅莎盧森堡基金會(Rosa Luxemburg Foundation)提出的報告中[5],便指出德國在1990年以來的私有化浪潮下,一波反制的重新市營化的跡象;2007年至2012年間,有60家市營(Stadtwerke)供電企業成立,以及190個電網重歸市營。最近比較有名的例子是慕尼黑市立公用事業公司(Stadtwerke Muenchen GmbH),他們和瑞典國營的Vattenfall公司合作在2015年4月正是開始建置該公司第一座離岸風機發電廠。慕尼黑市計畫在2025年達成100%再生能源供電的目標。[5]

國內對於大型的國營、公營企業可能會有先天的恐懼;羅莎盧森堡基金會也指明,「重歸市營並不保證是一個和私有化有顯著差異的模型。組織社會運動,將重歸市營的供配電企業推向更基進、民主的方向才是。」一個例子便是2013年11月由柏林能源圓桌會議(Berliner Energietisch)舉行的全市複決公投(referendum),要求全市的電網重歸市營並且創立100%投資再生能源的市營企業,並且在決策時納入參與式民主。該公投受到60萬市民支持,但以21000票之差沒有達到法定投票率的要求故而沒有正式實施。[6]即使如此,在那之後成立的市營Bürger Energie Berlin不得不接受公投提出的部分議程。

能源主權的宣示,還是大到不能倒的怪獸?

在台灣想到國營,大家就會因為台電近年的表現而感到擔憂。「電業自由化」成為新政府即將推行的〈電業法〉中很重要的一環。如前面所述,社區共營或者地方政府層級的公營的供電配電企業也許能帶來更大程度的能源民主,在這層意義上的「自由化」確實值得期待。然而「自由化」通常也伴隨著私有化。如果能源轉型要有足夠應付氣候變遷的確切時程,一個能夠進行全國性通盤規劃、重分配以及投資的機構依舊有其必要性。這機構不一定必須是個國營企業,但在目前的政治實務上必然是一個中央政府直接控制的機關。

由左派社會黨執政的烏拉圭,宣示在2017年年底,國內要有37%的電力來自風能。基於拉丁美洲獨特的被殖民歷史,大多數的社會運動者和草根運動者大多力阻外國企業的進入。因此該國的國營電力企業為主的再生能源投資計畫受到很大的支持;否則也只能讓外國私營企業進駐投資。在2000年,該國有超過半數以上的電力來自化石燃料,現在則有95%的電力來自再生能源[7]。

當然,國營企業並非總是那麼理想。即使是自己掌控了發電和供電,烏拉圭在轉型之路上大部分的技術仍須仰賴外援。而這種不是國營企業就只能選擇外國私營企業進駐的被迫選擇,也無助於國營企業決策上的民主化。

在民主深化的國家,理論上國營企業受民主監督進行決策的政府管理,公民們能夠透過社會運動和倡議施壓,影響它們的決策。然而實務上中央政府層級的公營企業已經太過龐大,比之市營企業在監督上更顯困難。羅莎盧森堡基金會報告給的例子是,當綠色和平組織要對Vattenfall在德國繼續開採褐煤一事進行施壓時,瑞典國會最後確實通過立法限制Vattenfall擴張在德國的褐煤開採作業;Vattenfall最後選擇賣出已經建好的礦場而不是直接關閉它們。任何企業決策時都是以商業利益而非公共利益為最主要的判斷依據,投資離岸風機且同時又繼續投資煤業的Vattenfall便是鮮明的例子;此時如何確保企業最終依照公眾的願望行事?報告書上給了《天翻地覆》作者Naomi Klein的名言為結論:

“The low-carbon transition we need is simply not going to happen without a fundamental transformation of capitalist social relations.”

(吾人所需之低碳轉型,在資本主義社會關係沒有進行基本變革下,是絕無可能發生的。)

反思

文章最後,筆者想強調兩件事情:

第一,並不是所有的能源轉型的道路都可以直接歸類為上述三個選項中的任一道路。在蘇格蘭,中央層級[8]的 Community Energy Scotland便會提供市營或社區共營的再生能源發展計畫優惠的資金援助和技術指導。[9]也因此,想像的自由和創意嘗新的可能永遠存在,也都值得繼續關注。

第二,上述舉了很多國際上轉型的案例,台灣自己的狀況又是如何呢?這確實是大家可以反思的部分。目前大部分的民生再生能源投資都是和台電合資的大型企業或者個人家戶的小規模機組架設,但確實已經出現類似前文所述的社區共營的跡象,比如說位於屏東、全台第一座智慧微型電網的光采濕地[10],便是以社區為單位,完全以再生能源發電的。目前除了推動能源結構上的轉型,台灣其實也有不少環境團體呼籲節能和能源使用效率等等治理上公民參與的重要性,透過〈全台縣市節能治理政策評比〉[11]等等類似方式,讓一般大眾理解各地方政府在能源轉型道路上的努力程度,不論是技術上或是政治上的轉型。

註釋:

[1] The first bioenergy village in Jühnde/Germany Energy self sufficiency with biogas, March 2009(網搜上述關鍵字便可找到PDF檔)

[2] Jühnde Bio-Energy Village in Germany

http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/un_climate_conference_2013_11_1lohrengel.pdf

[3] STRATEGIES OF ENERGY DEMOCRACY, Rosa Luxemburg Stiftung, Feb 2016

[4]  http://www.dharnailive.org/stories/

[5] 改變的決心;國家地理雜誌,168期,頁64

[6] The meaning, relevance and scope of energy democracy

https://www.tni.org/en/article/the-meaning-relevance-and-scope-of-energy-democracy

[7] 不過如果看所有能源消耗量的話,目前依然是化石燃料為大宗;並且大多數再生能源發電皆以水力發電為主,依然受豐枯期變化限制。這也是該國繼續發展風能的原因。可以參考:

https://drive.google.com/open?id=0ByumDBjHbLo5ZzJCSjU3SjJvQlU

[8] 蘇格蘭在能源政策上享有相對於英國的自主權,故這裡將其組成的委員會視為中央層級的機關

[9] 全台首例 社區綠能完全自給 屏東智慧微電網APEC獲獎

http://e-info.org.tw/node/112191

當然也應該注意,該供配電網目前的營運管理模式為何

[10] 2015 全台縣市節能治理政策評比

https://drive.google.com/file/d/0B25FOoLB5PIzZHRmemJHTkUxQ0U/view

參考資料:

[1] 救地球!逾8成5民眾 願付高電價,聯合報

http://udn.com/news/story/7314/1382946-%E6%95%91%E5%9C%B0%E7%90%83%EF%BC%81%E9%80%BE8%E6%88%905%E6%B0%91%E7%9C%BE-%E9%A1%98%E4%BB%98%E9%AB%98%E9%9B%BB%E5%83%B9

[2] 能源局的宣傳官網

http://greenpower.ltc.tw/

延伸閱讀:

[1] 德國的能源轉型

http://twycc.org.tw/blog_and_news/9102/%E3%80%90%E5%A5%BD%E6%96%87%E5%88%86%E4%BA%AB%E3%80%91%E5%BE%B7%E5%9C%8B%E7%9A%84%E8%83%BD%E6%BA%90%E8%BD%89%E5%9E%8B/

[2] 能源真的是「專家」說了算? –能源科技下的道德課題與常民角色

http://shs.ntu.edu.tw/shsblog/?p=31193

[3] 社區的能源,社區的力量!?(一)

http://shs.ntu.edu.tw/shsblog/?p=31946

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