電力市場自由化,Yes or No? 國營/民營是非題之外的修法方向討論

撰文/顏東白   編輯/傅觀

圖片說明/清水地熱園區的測試井(取自顏東白)

汽車駛出雪山隧道大約一個小時後,我們開在一條綿延的山路上。遠方一道白色的煙霧冉冉上升。「那就是我們的測試井。」台大機械系能源實驗室的林子淵從駕駛座上轉頭對我說。

位在清水地熱園區的這口測試井,是為了讓實驗室團隊更熟悉地熱發電整套系統而運作的。今年夏天,它很有可能成為政府1980年代相關實驗計畫停止後,第一座供電進入台電電網的地熱發電廠。

林子淵除了是實驗室的博士生,也是高成炎老師「宜蘭利澤地熱」計畫重要研究成員之一。這是台灣第一起民間自組的地熱發電計畫,未來研究團隊希望他們的地熱技術能以利澤當做起點,擴展到整個宜蘭和台灣北部。

 在實地印證平常所學的熱力學、熱傳學以及流體力學等學院知識之餘,我不改環境記者的職業病,詢問子淵電業法修法後,對未來這些推廣計畫可能產生的影響會有哪些。

 林子淵露出疑惑的表情。「我不太清楚,但現在都還是以直接賣給台電來做規劃。」

 仔細一想,或許在目前,根本沒有任何綠電供電業者能肯定地回答這個問題。

依舊讓人民疑惑的修法方向

對於2016年爭議極大的電業法修法之立場,一個極為單純的二元劃分方式如下:支持者視之為帶動再生能源成長、提高電力市場經濟效率的唯一解方;反對者則認為,這是賤賣電力事業給大型財團、讓電價大幅上漲的毒藥。二元劃分的背後,其實反映的是一種將電業修法看作只能朝向全然市場化和自由化的思維。

 經過環團、台電和政府一番討論後,終於在今年年初完成了爭議較小的第一階段修法:此後,理論上綠電供電業者可以選擇透過台電躉售供電、台電代輸、直供消費者及再生能源售電者售電等方式將電供出,改變以往僅有自用或賣給台電兩種選擇;對於消費者來說,也可以自由選擇向公用售電業、再生能源發電業或再生能源售電業購電,不再像過去一樣只能跟台電購電。

 根據台大政治系副教授、行政院低碳與能源辦公室副執行長林子倫的說法,第一階段修法涉及的都是爭議較小,且政府、環境團體、台電和綠電業者多有共識的部分。「環團們提出的幾項訴求幾乎都被採納;比如說我們最後就把既有的民營傳統發電業者排除在市場之外,避免他們用不合理的價格和綠電競爭。」至於較具爭議性的電費調節機制、傳統發電業納入市場等項目,會在六到九年以後進行修法。

(圖說/民營火力發電廠在本次修法中排除在電力市場之外;圖片來源/逆思一周大事)

 雖然第一階段修法確立相關原則,但若要真正落實「綠電直供先行」,電業法底下至少會有31項子法或行政命令須要修正,全部塵埃落定起碼也要花上一年的時間。這些子法將會規範綠電供電業者透過台電代輸電力的費率、綠電認證制度的建立與執行等具體細節,在它們確定以前,綠電業者很難做出相對應的計畫。

(圖說/電業法第一階段修法後子法修正進度;資料來源/工研院)

 因此,目前閱聽人在新聞上看到的各種再生能源發展進度,比如離岸風機招標反應熱烈太陽光電開始入侵良田等,其實和電業法修法並沒有直接關聯(註一)。

 但長期來說,電業法仍將改變台灣的電力市場。林子倫教授便認為,在第一階段修法甫結束、子法們正在研議的此時,讓社會大眾願意聚焦討論並非壞事。不過,老師這句話的意思難道是要大家繼續爭吵台灣的電力究竟是要維持完全國營,還是應該全然擁抱自由市場嗎?

 註一:本文寫成於四月中,當時綠能認證機制正在研議,讀者未來可以多做留意。

輸配電:資訊充分整合的調度平台

或許,更好的討論方式是回歸電業的本質——思考這個產業究竟哪些部分適合公營、哪些部分適合私營。

 一個完整的電力系統,在送入用戶前,可以分成「供電」、「輸電」、「配電」和「售電」四個過程。在修法中,大部分的環團都傾向認為,輸配電應維持公營。為什麼會有這樣的想法呢?在那天搭林子淵的車通過雪隧時,我想到了一部關於如何解決塞車的影片,或許可以做為解答的發想。

 根據影片,根本性地解決塞車問題的做法,是把人類駕駛全部換成電腦駕駛。這個想法大方向上是正確的,但有一個前提必須成立:整個路網存在一個完全掌握交通資訊的監控系統、且任何時刻都能強行指揮任何車輛。

 為什麼這樣的假設必須成立,才能最有效解決塞車問題?試想一個情境:從台北南下的車流,可以走國道一號跟三號,如果國道一號塞車,則個別車輛可能會選擇開往國道三號。但在不知道其它車輛的選擇下,可能有太多車輛改道,最後讓國道三號也塞車。電腦駕駛相比人類駕駛的優勢在於,可以發展出各種複雜的演算法預測其他車輛的選擇,但演算法再怎麼厲害,也不會比直接掌控所有車流還準確。

 或許在交通這種日常細節上,人們未來願意各退一步,提供各自的資訊,讓電腦駕駛變成政府能夠調度的物聯網。但在資本主義的運作邏輯下,有些情境就無法做到這種事情,短線股票交易就是其中一個例子(你怎麼可能要求對手把他們預計的買進賣出公開?)。

 那麼電力市場呢?電網比交通更講究供需調度的動態平衡;任何瞬間的「塞車」(負載過度)都會對電網產生嚴重後果。所以輸配電是需要一個能充分掌握電力即時供需的監控和調度系統,而過去,都是由台電擔任這些角色。

 當然有一種修法可能,就是讓台電民營化,由民營後的台電擔任輸配電的監控和調度工作。但這樣做其實沒有太大的意義,一來基於輸配電的性質,這家民營企業仍會是壟斷輸配電業務;二來這家民營企業在做調度時,依舊會受限於政府法規(比如德國便要求電網必須優先接受綠電供給新版電業法也有類似的條文)。總而言之,輸配電很難透過「自由化」產生一個足夠彈性的市場機制,去提昇運作和決策上的經濟效率;與其如此,還不如透過台電進一步的透明化和開放參與,用經濟民主和政治民主的原則,去推動這個國營企業關注台灣電網的革新(註二)。

 「台電在這次的修法過程中,一直有人想把它定調成『非公共事業』來做後續處理;然而輸配電和供電穩定都是社會民生基本需求」林子倫老師認為,「如果貿然拆解台電的輸配電業務,很容易讓財團在社會尚不明瞭電業市場如何運作下,迅速掌握這項基礎資源。」

註二:為了因應再生能源佔比日益增高,未來的電網勢必朝向數位化發展。數位化的第一階段是所有輸配電線裝上即時監控程式(智慧電網),第二階段則是和現有的資訊系統整合(比如虛擬電廠聯合電廠電力區塊鍊)。隨著這些新興技術的引入,電力調度最重要的課題將會是如何確保資訊的即時性、全面性和開放性。筆者依舊認為公營的輸配電網在這些方面比私營還能夠達到這些目的。

供售電:良好配套下鼓勵民間綠能發展

供售電則是另一種狀況。

 環境團體鼓吹開放綠電市場,是希望能藉此讓消費者直接選擇綠電,以刺激再生能源成長。同時,開放售電也能刺激更有創意的綠電販售方式出現,比如未來業者可以參考陽光伏特家模式,讓消費者直接購買全國各地的太陽能發電,取代目前只能把錢投入再生能源發展基金的單一途徑。

 同時,成熟的綠電市場會因為再生能源低運轉邊際成本的特性,在經濟上開始排除傳統發電業者的競爭。一地的電力市場發展出負躉售電價後,傳統發電業者的發電成本便會增加並被迫考慮轉型

 這幅綠電大幅成長的美麗新世界圖像,有些必要的條件才能成立:初期對於再生能源的架設,需要提供合適的躉購費率保證以及優先併網等制度性優勢;另一方面,輸配電系統在一個更高度開放的供電市場裡,仍需要一些強制性的措施,以維持供需的動態穩定,而這些措施也將會產生額外的調度成本。言外之意,要讓綠電在電力市場開始產生實質的競爭效果、用市場機制去逐步淘汰傳統發電業者時,一個合宜的補貼-課稅制度就必須確立。這些制度確保市場競爭的方向能夠達到促成能源轉型的目的。

 一旦再生能源發展成熟,補助就可以大幅降低甚至取消。例如,在實施將近20年之後,德國已經取消大型再生能源發電業者的躉購費率補助,因此,他們對再生能源的躉購費率補助成本預計在2023年以後也會開始下降

 當然,台灣有可能根本不需要處理這些問題——如果最後我們根本不開放火力發電民營,而火力發電透過政治方式陸續除役的話。

 討論火力發電應否民營化時,首先應該考慮如下的問題:民營火力發電廠在提昇能源效率、降低汙染等工作方面,是不是比國營企業更有效率呢?經濟學原理告訴我們答案為是。但火力發電少量集中的特性,真的有可能自由競爭嗎?也許最後將如同石油產業開放民營後一樣,我們僅是在中油之外,迎來一家更懂得攏絡地方居民、操控政府的台塑。

 最後,更關鍵的問題可能是,真的有人投入一個產業之後,願意在30年之內讓自己的規模大幅萎縮嗎?恐怕迎神容易送神難。筆者認為最好的做法,或許是將台電拆解成輸配電和發電兩種類型的公營企業之後,隨著再生能源市場逐步成熟,經濟和政治上的傳統發電都不再具有優勢時,發電的公營企業再開始依照政策,逐步降低燃煤發電的佔比。

修法方向的額外反思

上述討論已經涵蓋大部分電業法修法討論中的幾個面向。以下為筆者欲提出在電業法修法正反論述中常常沒有涵蓋到、而未來可以進行的方向。

在國營和大型民營之外的想像?

首先,在完全國營和大型民營的供電方式之外,我們是不是有其他選擇?對於本論點,筆者在〈能源轉型下的民主參與〉中有詳細說明,讀者可以先做參考。

 於此,筆者欲來進一步說明其它性質的供電方式所具備的優勢。以「地方公營」的發電方式為例,這樣的發電方式可以讓地方政府因地制宜,配合在地的能源政策和環保政策。舉例而言,一個台中市市營的台中火力發電廠絕對會比台電更有政治動機去把燃煤機組換成天然氣機組;一個宜蘭縣縣營的地熱發電廠也更容易和地方政府的觀光政策和既有資源做整合。

 另一方面,社區共營的發電形式則可以增加地方居民對能源政策的參與度和興趣,對於各種再生能源開發計畫可能會有比較正面的態度(並且避免再出現苑裡反瘋車)。當未來電價提升之後,可以合理推測社區居民產電自用的誘因將增加,如果輔以持續地躉購費率保證制度以獎勵售電,也許人們未來會更願意自行投資。

 除此之外,群眾集資環境NGO與部落協力募資司馬庫斯的部落共議等現存的地方治理模式,未來也都能和能源轉型做結合,端看電業法和再生能源發展條例能不能配合修正。然而,因為這些發電方式初期規模較小,在能源轉型的目標有較急迫的壓力下,目前修法方面還沒辦法明確看出這些面向的規劃

電價和電費支出的差異?

另一個值得思考的問題是,電業法修法之後電價上漲的情況。如果只是自由化的電力市場,電價的漲跌其實是個未知數,比如美國最近就因為天然氣供給過量,電價大幅下跌,使得紐約伊利諾等州甚至必須補貼核電廠以讓它們繼續運轉。然而伴隨著能源轉型,電價的上漲幾乎可以預期,也因此一直被某些人們所質疑;在電業法修法的討論提出「電價恐會上漲」的論點時,他們通常想討論的其實是這個議題。

 以德國為例,2011年確定加速核能發電廠除役時程之後,對一個年耗電量3500度的家戶來說,電價從每度25.23分上漲到29.16分,對照2006年時的19.46分,似乎印證了能源轉型對電價暴漲的疑慮。

(圖說:德國電價演進;圖片來源:CLEW

 一個最簡單的回應方式是德國的人均國民所得從2006年的35340美金上升到2013年的45620美金。不過,電價的調整不僅讓德國人將部分經濟成長果實挹注到再生能源的發展上,更有助於德國家戶的節能(註三)。

 當然,我們依舊不能忽視社會弱勢者對於電價上漲的接受程度。德國家戶的電費支出佔年均收入的比例,呈現明顯的地域分別——經濟較為弱勢的東德,家戶必須負擔更大比例的收入在電費支出中。可能因而產生的是「能源貧窮」(energy poverty)的現象-這個名詞用來泛指因能源支出加遽社會上既有經濟不平等的過程與結果(註四)。

 回到台灣的修法狀況,目前經濟部不斷保證每期330度以下的基本用電電價不會調漲,然而前述的電價級距如何設計、管制並和社會福利政策適度搭配,將是未來電業法修法中必須繼續討論的議題。

 註三:由於電價計價方式是按用電量累進計價,當電價上漲時最主要的調漲範圍都是高耗電的級距,因此也等於鼓勵家戶節電。德國的家戶2005年平均每戶每年消耗3605度的電力,到2014年只消耗3079度的電力。這樣的用電量相比西歐各國節省許多,節電量在西歐各國也名列前茅。

 註四:德國的能源貧窮現象和其他國家比起來是否更嚴重,其實值得討論;或許是否擁有完善的社福制度或許才是更重要的因素。

政府和公營企業的角色差異?

最後一項反思由綠色公民行動聯盟的副秘書長洪申瀚提出。本文前面討論地方公營或者國營企業時,都自動將其視為能直接接受地方和中央政府的政策指揮,依照這些政策來規劃未來燃煤發電除役的排程。然而洪申瀚卻指出,這樣的假設和實際上存在著落差。

 「台電一家企業有30000人,相較之下能源局整個機關則只有130多人,這麼大的企業其實做了很多本來是政府應該要做的事情」洪申瀚認為。「雖然名義上台電由能源局管轄,但它的董事長是由行政院院長和總統指派的。」結果實際上,台電董事長和能源局局長算是平起平坐,論人力,台電又有充分的優勢。「比如說台灣的用電預測,理論上應該由政府執行,現況卻是由台電進行,並且據而制訂電廠建置的計畫。」(筆者想到的類比是,假如販賣保險的人同時也替你健檢,他自然很有可能幫你找到許多疾病。)

 當然洪申翰也強調,一個私營企業取代台電的位置不會比較好,公共責任由私營企業承擔恐怕更糟;然而值得思考的是,台電有哪些業務在未來可以逐步改由政府承擔?(除了用電預測,洪申瀚也認為核廢料處理可以列在這些移轉業務中)長遠來說,這也能讓政府負起能源政策制定的實際責任,不必再讓台電概括承受外界檢討。

結語

在1990年代自由化浪潮席捲台灣以後,台電成為少數僅存的純國營企業。電業法修法之際,過去國營企業自由化的經驗已經十分豐富,因此有許多前例可以借鑒,避免許多過去常出現的問題。

 然而在修法過程的討論中,有一件事情應該不斷被強調:修法的目的究竟是甚麼?

 電業開放、台電拆解等等只是政策手段,「我們究竟為什麼要做改革」才是更重要的問題。如果認真將能源轉型視為終極目標,那麼我們要面對的絕對不是一個簡單的是非題而已;完全開放或者完全管制都是只存在於經濟學或政治學教科書中的理想模型,現實裡的每一個政策工具,都應該在經過充分討論之後,確認何者最能夠達到永續和民主的能源轉型後方做選定。

 在這層脈絡底下,才會有目前「綠電先行、台電拆解慢慢來」的修法結果。然而,除了輸配電繼續屬於國營項目以外,傳統供電的開放程度、電價的設定等等議題不斷遭受質疑;另一方面,其他類型的發電模式在這次討論中依舊被忽略,而政府和台電的權責角色也沒有適當釐清。以上種種是接下來六到九年第二階段準備期中,社會大眾應該繼續討論的議題。

延伸補充

  • 電業法第一階段修法後,在子法尚未完備前,對目前的再生能源發展影響尚難明確判定;然而我們仍應根據電業的基本性質,好好討論台灣電力市場未來的想像,以及不同修法方向可能的影饗,以因應接下來的發展。
  • 電力市場中的輸配電系統需要充分的資訊整合和調度權限,具有先天的壟斷特性,比較適合繼續維持國營。
  • 電力市場中的供售電應該分成再生能源和傳統能源來討論。前者的市場制度設計應該以鼓勵綠能發展為主要的考量;後者應該考量民營可能帶來的負面效果,宜繼續維持公營。
  • 較少討論的修法方向:
    • 在國營和大型民營之外,其它經營形式的可能性並沒有在這次修法中被提及。
    • 「電價上漲」事實上可以增加節電的誘因,讓能源轉型更加順利;然而仍應注意能源貧窮的問題。制度上而言,可以利用電價級距的設計和既有社福機置的整合來因應。
    • 公營電力業者和政府權責的分配問題;我們能保證國營企業就完全按照政策指示運作嗎?
留言
分享文章,一起逆思!