文字／吳玟嶸 編輯／林偉傑、傅觀
2017年1月11日，影響台灣電業甚鉅的《電業法》修法三讀通過，改變了台電長期壟斷電業的局面。往後，電業將分為「發電」、「輸配」、「售電」三個區塊，除輸配維持國營外，發電及售電將開放自由化。本次修改《電業法》的目，乃希望透過競爭機制，提升電業經營效率、技術創新，甚至藉此促進能源轉型。
許多民眾關心電價是否會因此上漲，能源局局長林全能說：「電業自由化後，在良性競爭之下，各家電廠追求技術進步及經營效率，可降低營運成本，電價有下降空間，且能忠實反映電價成本。」這樣的說法在理論上或許可行，但我們仍須記取加州電業自由化後，反而導致電力短缺、電價飆漲的失敗案例（註1）。
修法後，部分的「電」將進入市場供人買賣，此做法即是自由主義者支持的貿易思維。本文希望藉電業自由化的案例，討論以自由市場的力量解決環境問題，究竟對經濟發展與實現公平正義會產生什麼影響。
把問題都丟給市場解決⋯⋯真的沒問題？
主張擁抱自由市場、放鬆貿易管制、鼓勵國際投資、支持公營事業私有化的新自由主義在今日蔚為主流，並藉著國際間貿易、外交、組織等途徑不斷產生影響力量。舉例來說，國際性經濟組織如國際貨幣基金（IMF）、世界銀行（IBRD）及世界貿易組織（WTO），在提供開發中國家貸款以發展建設時，常會同時要求對方採納「新自由主義政策」——讓市場越自由、政府干預越少越好，比如IMF的結構調整方案(structural adjustment programs, SAPs)或世界貿易組織在多邊協定中希望消除貿易壁壘即是。已發展國家宣稱新自由主義是他們成功的原則，並以一種「解救」之姿迫使開發中國家付出獲得援助的相應代價。
當越來越多人在新自由主義下受惠時（尤其發展中國家、已開發國家），人們就越漸依賴這個體制，再進一步影響到國際間政策走向，在1980年代盛行的華盛頓共識便是如此。但，新自由主義對國家發展真的如此有用嗎？韓國學者張夏準（註２）曾批判新自由主義的諸多不足，他提醒：「自由貿易」有時只是富裕國家為了方便剝削開發中國家的藉口。
回顧歷史，許多已開發國家在發展階段時，其實深具保護主義色彩，除了素來以貿易保護主義聞名的法國，一向推崇自由貿易的英、美，甚至是日、韓等亞洲國家，都曾經奉行著高關稅、管制外資、國家補助國內產業發展等與新自由主義相悖的策略。另一方面，特定程度的自由化確實有助於國家發展，俄羅斯與中國在威權體制之下有限度地納入市場機制，使其近來的經濟成長表現亮眼（政治經濟學界將此種政經模式稱為「威權資本主義」）。
然而，不論是早已走在新自由主義上的國家，抑或那些採行威權資本主義，在現今民粹主義崛起、經濟停滯不前的歐美國家中重新得到注意者，資本主義下自由市場即便帶動經濟成長，卻仍無法解決社會中「不公平」的現象。而「公平正義」不但關乎社會需求與價值判斷，更在經濟發展之永續性中站著舉足輕重的地位。藉著以下案例，我們得以一窺自由市場中的「不公平」。
根據國際扶貧組織樂施會（Oxfam）估計，2016年全球最富有的62人，擁有相當於世界最貧困半數人口（即36億人）的財富總和；同樣奉行自由市場的台灣所得分配亦呈現惡化趨勢，根據主計處公布資料，五分位指數（最高百分之二十家戶的平均收入與最低百分之二十家戶的平均收入之比例）在二十年間（1995~2015）由5.34增加到6.06。若欲提出更精確的所得差距，依全球頂尖所得分配資料庫（WTID）的資料顯示，2013年間全台灣最富有的前1%人口所得，即佔了全國所得比例的10.7%（註３）。
自由市場是否注定帶來不公平呢？經濟學告訴我們，競爭市場促進效率和創新，壓低利率，卻使極大部分的財富流向社會頂層。會發生這種狀況，「尋租」（又稱「競租」）行為是原因之一。尋租係指透過政治操作，讓特定人獲得不具生產價值的特別利益，造成財富再分配，只是這種分配是使財富從底層流向頂層，而公平的稅制正是用來避免這種弊端。
本文並不打算深入探討尋租行為，筆者欲說明的是，解決全國性議題時，必須正確地使用保護措施與市場機制，而非將問題一股腦地都給自由市場，任其自生自滅。當今的自由市場體制並無法給我們一個公平的社會，而這樣的現象很大部分出自於政治選擇。
當環境問題被丟進自由市場
自由市場真的能解決複雜的環境問題嗎？或只是造成更多的不公平呢？
今昔相比，環境問題已有巨幅變化，以往的影響規模較局部性，比如一條河受到汙染；現在則傾向區域、全球性，比如臭氧層破洞、氣候變遷。由於環境所造成的影響程度、範圍與日劇增，國家間常聯合解決問題，碳交易市場就是在此情境下出現。
國際間的碳交易市場，乃希望把碳定價使排碳者需負擔相對成本，將外部成本內部化以達到減量目標。該制度招致許多質疑，有論者認為某些規則根本無助於減量，比如「免費碳權」和「抵減制度」（註４）反而讓某些國家賺錢或取得更多碳權，致使偏離碳減量這項核心目標。對於「創造新市場」這種作法，亦有說法認為碳交易市場讓富裕國家買到「汙染權」，使得在簽訂合作時那份「共同犧牲」的決心失去意義，且排放過度不再是道德上受譴責之對象，同時，也導致已開發國家依賴向開發中國家購買碳排放額度，以逃避自己無法達成減量目標的義務。
從碳交易市場的案例中，可見得把環境問題交由自由市場解決後，自由市場除了導致財富不公平，也讓富有者享更多權力，創造一種「富者越富」的惡性循環。政府欲以市場力量解決問題時，若未經良好的規劃則可能引發更多弊端，電業自由化也是同理。
電業自由化，台灣準備好了嗎？
在修改後的《電業法》中，可以見得我國政府並非打算讓電交易完全地自由化——為避免民營發電廠爭相以便宜的火力發電競爭，法條中訂有「電力排碳係數」之限制，希望藉此阻卻燃煤發電氾濫，預防更嚴重的二氧化碳污染。電力排碳係數由新設機關「電業管制機關」設定及管理，讓人質疑的是，該機關負責電業市場之監督、管理、執照許可等重要事項，在組成上卻缺乏法律明文規範。
以電業自由化成功的英國為例，其成功仰賴政府持續參與，有形之手並未全然退出市場，反而在制度設計、市場監督上多有出力。縱然英國在電業自由化後電價有上升的跡象，隨後也在政府推出新的電力交易制度NETA之後電價即逐漸下降（註1）。反觀台灣，重要的監督機關權責劃分不明，民眾無法得知組織未來會如何運作，也難以評估其對民營電廠有多大的拘束力，如此草率，不禁讓人懷疑電業管制機關到底能發揮多少功效。
而功效不彰的電業管制機關可能還會引發另一個問題——無法應付不公平。
我國以《公平交易法》規範獨佔、聯合及不公平競爭等行為，防止在缺乏競爭的市場中，企業使用反競爭行為鞏固利益，致使消費者被動地失去選擇權利。電業自由化後，若在電力市場中也出現企業獨佔市場的狀況，除了加深分配不公平外，用電消費者也需承擔電價被炒作的風險。於此同時，若電業管制機關無法有效發揮功能，受自由市場不公平惡害的人民勢必又再受到另一層剝削。
台灣在面臨缺電壓力、傳統發電方式無法因應減碳目標等困境下，電業勢必要改革，不過，政府不能打著「自由化」之名就將改革全丟給市場。完善的法規是基礎，政府也應創造讓公民社會共同思考、積極參與能源議題的空間，最重要的是，政府必須以嚴肅的心態正視「電」進入自由市場後可能出現的「不公平」，除了防範掌握既有資源者持續壟斷，也必須擬定配套以改善資源的分配不均。如此一來，電業自由化才得以在一個健全的市場中發揮其「提升電業的經營效率、技術創新，甚至藉此促進能源轉型」的目的，真正地造福人民。
建立配套措施，防止「不公平」繼續擴大
許多人相信自由市場能帶來效率與財富，但以新自由主義之名行剝削之實的政策，或透過政治操作搜刮財富的尋租行為，皆使我們不能忽視自由市場帶來利益的同時也造成了許多失衡。解方本身出了問題，使得病人無法痊癒，國家嘗試以新自由主義解決議題，正是面臨這個困境。
環境議題的影響力非同昔日，因此，以國家力量解決環境問題勢在必然。然而，當國家使用自由市場這一帖藥來處理環境病症時，雖然有著「提升效率、反映真實價格」等良善立意，仍不免令人憂心環境議題是否成了資源分配不公的新戰場。
回到我國情境，甫通過的《電業法》某種程度上具有開創性意義——結束國營台電長期壟斷電業的局面，讓動能資源得以進入市場買賣、展現真實價格，並提供創新與轉型的可能性。但在相關法規不完善的情況下，如何解決自由化後伴隨的弊端？《電業法》的精神落實看來未完待續，政府必須負起責任，做出真正的改革。
註1：王京明（2002）「全球電業自由化之探討」，收錄於《國際經濟情勢週報》第1457期
註2：張夏準《富國的糖衣：揭穿自由貿易的真相》
註3：世界最高所得數據庫（WTID）2013年資料
註4：相關概念可參考「東西的故事」