蔡英文主政下的台灣 該何去何從?

圖片說明/現任總統蔡英文女士

文/王政翎     編輯/林偉傑、蔡歆儀

 

隨著民進黨候選人蔡英文總統的當選,蔡英文所屬民進黨的立場也變成往後台灣四年外交政策的主旋律。從台灣政黨意識形態光譜上來看,民進黨是台獨立場較鮮明的黨派,勢必會自上而下地影響台灣。民進黨與蔡英文至始至終不肯承認先前維持兩岸和平的重要因子─九二共識。因此,中國在面對九二共識的基礎不斷鬆動、九二共識的作用不斷弱化的情形下,對台灣做出了相當嚴重且明確的警告。從以下幾個例子:中國與甘比亞建交、肯亞事件、ICAO事件……等,讓人不禁擔憂蔡政府的外交處境。但難道只有九二共識才能讓台灣夾縫求生存嗎?中國葫蘆裡到底是賣什麼藥?我們要如何正確解讀中國想傳達給我們的訊息?接下來的每一步,台灣都必須步步為營。

藍天變綠地的代價

台灣內部政局的改變,也讓台灣的處境變得更加艱難。國民黨執政時期,兩岸溝通的渠道非常順暢。雙方彼此互設熱線, 再加上隔海分治六十七年以來,兩岸最高領導人的第一次會面,馬習會可說是中共當局給馬英九的一個大禮,讓他在歷史上能有一個定位。這樣的會面創造了兩岸關係的高峰。也因此,有了這樣的相對位置,蔡英文政府任何兩岸關係政策所產生出來的結果,會因為這場馬習會,而有更大的壓力。然而,作為一個全球不可忽視的政治實體,中國的一舉一動都會影響到各國以及全球的戰略利益。更何況身處中國大陸東南方的台灣,由於地緣政治以及經濟依存度,蔡英文政府就算想和中國保持距離,也不太可能辦到。

中國在對國民黨執政與民進黨執政的態度與作為有明顯的不同,最明顯的例子就是對國民黨執政時的要求遠超過承認九二共識。最初,九二共識的核心意涵為「一個中國,各自表述」,而中國在九二共識的解讀方面,慢慢地只剩下「一個中國」〔註1〕,「各自表述」消失在中國的政治語彙當中;而中國官方對民進黨的要求較低,認為蔡英文只要承認九二共識就好,這點從蔡英文總統勝選後就可看出端倪。總而言之,中國對國民黨的期待較高,因為國民黨開宗明義承認九二共識,且不具台獨色彩,也因此比較向中國靠攏。在520的演講中,即使蔡英文未提到九二共識,但中國仍沒有立即性地反彈,更可從之後發生的涉外事件看出中國並沒有因為蔡英文沒有說出九二共識,兩岸關係就真的地動山搖。

〔註1:北京政府以前曾經在數度場合表態類似「一中各表」的言論。根據新華社報導,2008年時任中國國家主席胡錦濤和時任美國總統布希在電話會談提到”He said it is China’s consistent stand that the Chinese Mainland and Taiwan should restore consultation and talks on the basis of “the 1992 consensus,” which sees both sides recognize there is only one China, but agree to differ on its definition.

資料來源:http://news.xinhuanet.com/english/2008-03/27/content_7865209.htm〕

未完成的答卷

2016年5月20日是總統就職典禮,同時也是影響兩岸互動關鍵的時機點。蔡英文在五二零就職大典時發表的談話,兩岸重要的智庫對此評價不差,認為蔡英文不僅有說到《中華民國憲法》,更有提及《兩岸人民關係條例》。《中華民國憲法》法條中,有提到中華民國領土的固有疆域,固有疆域為整個中國大陸與台澎金馬等地區。《兩岸人民關係條例》的完整名稱為《台灣地區與兩岸地區關係條例》,條例中所定義的大陸地區指台灣地區以外之中華民國領土。此兩者背後的所代表的就是「一中原則」。即便如此,國台辦仍認為這是一張「未完成的答卷」, 因為九二共識不只是歷史事實還有其重要的核心意涵一中原則。我們可以這樣來解讀─中國雖不滿意,但沒有說蔡英文答錯,只回答了部分問題,沒有完整回答;沒有收回答卷,不讓蔡英文答,期望蔡英文執政後能夠繼續把答卷完成;蔡英文的兩岸論述演說沒有比大陸預期的差。大陸方面,早已預判蔡英文不會說出九二共識。

蔡英文的演說雖然說是中規中矩,謹言慎行,但對中國而言,就是表述不夠沒有真正講到他們想要聽的內容,所以認為蔡英文迴避正面表述的說法就是在投機。因此,官方設置的熱線得不到中國方的回應海協會與海基會之間的交流也因而中斷

潛在的雪崩式變局

從總統大選後,就可以看出兩岸局勢的轉變。2016年317日中國宣布與甘比亞重新建立邦交關係。這對新舊政權交替之際的台灣而言,無疑地投下一顆震撼彈。甘比亞於2013年11月單方面宣布與我國斷交,中國在當時並未立刻與甘比亞建交。過去,中國與我國間因為有著「外交休兵」的默契,在與外國邦交這方面,雙方都選擇尊重彼此的對外關係。如今,在這個敏感的時機點,中國決定與甘比亞建交,是否意味著兩岸關係將產生什麼化學變化?

中共在馬英九仍在總統的任期內與台灣斷交的甘比亞建交,雖然說是不給馬英九面子,但沒和台灣現有的邦交國建交也是算給馬英九面子了。未來兩岸關係會不會有更多的衝突,就端看新政府如何回應中國大陸的期待了。

中國與甘比亞建交警示意味濃厚,所產生的效應可能一發不可收拾,讓人不禁感到憂慮──誰會是下一個甘比亞?與台灣目前有正式邦交關係的國家共有二十二國,而這二十二國是否會因為甘比亞事件而蠢蠢欲動,是一個值得關注的焦點。台灣還禁不禁得起失去任何一個友邦或盟友?

蔡總統日前已發表聲明將不走「金錢外交」這條路,那台灣的邦交國與非邦交國是否會買帳?在「現實主義」當道的世界中,每一步都必須步步為營,蔡政府應謹慎思考「踏實外交」能達到多少實績,以及能在目前的國際局勢中發揮預期中的功效。

「西瓜偎大邊」是現實世界中的潛規則。中國是正在崛起中的大國,進一步可以說中國是政經綜合實力不可低估的強國。面對對岸的威脅,台灣手中握有多少籌碼,來賭贏這場政爭?台灣在國際上的生存空間已處處被打壓,如果連僅剩的一點點支持的聲音都消失,那台灣就真正變成國際上的孤兒了。

三方各執一詞 台灣站得住腳嗎?

台灣不僅面臨到外交關係的挫敗,面對不友善的政治環境,台灣在管轄競合權方面也一敗塗地。2016年4月時,發生我國二十三名國民在肯亞涉嫌電信詐欺案件,經肯亞當地調查後,獲判無罪,卻仍然被遣送至中國大陸的事件。

國際公法的管轄權競合一向是屬地主義大於屬人主義,受害者國家大於加害者國家。第一順位擁有管轄競合權的是肯亞,因為事件發生地在肯亞;因為受騙的人全部都是中國人,所以受害者大於加害者,第二順位有管轄競合權的是中國;若按照國際公法的運行原則,台灣恐怕只能依照中華民國憲法中的一中原則,順位才能較前面一些。更何況,肯亞與台灣並無邦交關係,反而中國大陸跟肯亞才是友邦。於理於情,台灣顯得相對比較沒有立場。

當依據國際公法的法理判斷,台灣絲毫沒有贏面時,兩岸的互動變成主要的關鍵。台灣應該主張「兩岸共同打擊犯罪條例」,告訴對岸其作為將會破壞兩岸信任的基礎,而台灣司法單位派人過去中國不應該是無憑無據地要求中國放人,而是應該要一起調查或協助調查。這樣的處理方式才是比較恰當的作為─理性大於感性訴求,而不是讓台灣民意的影響凌駕於案件本身的事實。在肯亞事件中,中國因為充分掌握了台灣的弱點,不僅得理不饒人,更乘勢利用這個事件發生的舞台打壓台灣。

不久後,再度發生了馬來西亞事件。這起事件可說是肯亞事件的翻版,台灣再次面臨了台灣罪犯被遣送至中國的情形。台灣並沒有從肯亞事件中學到教訓。中國再次透過馬來西亞事件深深地給台灣一拳,聰明的是中國不用靠自己的手,就可以讓台灣在世界上留下一個惡名。

換個位子,換顆腦袋

即使面對中國不斷用不同的手段打壓台灣,蔡英文總統仍表示會「力抗中國的壓力」,展現其捍衛台灣主權的決心。然而,在國際現實之下,是否真能如蔡英文所言「有些價值,我們一定會堅守」?

2016年5月27日,衛福部長林奏廷率團參加世界衛生大會(以下簡稱WHA),在發表談話的過程中,林奏廷隻字未提及「台灣」,全程皆以「中華台北」為代稱。傳回台灣人民的耳裡,有一種聲音就出現了─身為台灣新政府的代表,這番說詞是否有矮化台灣的疑慮?在野黨也向執政黨提出了他們的質疑,「到底是誰比較愛台灣?」想當然爾,新政府的一切作為將會被無限放大來做解釋,但是不在其位的人民是否應該不要太過於苛責他們呢?

兩岸關係已經停滯,倘若台灣在蔡英文當政時,又再度失去WHA的席次,那才是真正地該如何跟國民交代呢!至少,「中華台北」還可以稱是秉持著中華民國的名號。再者,蔡英文總統從來沒有放棄表述中華民國這個事實。如果新政府想要保住台灣在WHA中的席次,就必須要做出妥協,而這也是非常典型的政治妥協。即便今日為強烈的台獨分子當總統,恐怕也是會說出相同的話,因為這就是所謂的政治現實。

ICAO背後的盤算

2016年927日國際民航組織(以下簡稱ICAO)在加拿大舉行國際會議,而台灣也在大會的前幾日確定不會收到邀請函。這次,中國不再用暗示的方式警告台灣,而是直接向ICAO施壓打算全面封鎖台灣,並表明:「台灣政局今年出現重大變化,民進黨執政後沒有放棄其台灣獨立黨綱,拒絕承認九二共識和兩岸同屬一個中國。因此,中國不同意台灣參與第三十九屆ICAO大會。」

ICAO事件與甘比亞事件的性質頗相像的。蔡英文總統自上任以來在任何公共場合中,至始至終未提過九二共識,中國進而增加對台灣制裁的力度。雖然說中國在國際上能對台灣施壓的機會有很多,像是2016年8月5日開幕的里約奧運,但中國之所以選擇在國際民航大會上打壓台灣,背後可能是經過了深謀遠慮的算計。中國可能認為在飛航安全上並不會有真正太大危險的問題,主要考量的因素更是採取這樣的制裁,台灣內部的反彈力量會有多大。若在里約奧運中,中國打壓台灣出賽資格,台灣內部反彈的力量可能會非常大,將會造成統戰工作的阻礙;如果選擇在飛航會議上對台灣做出制裁,不僅可以對中國內部鷹派的勢力交代,台灣人民的反抗力量尚在可控制的範圍內,確實是一個既能達到目的,又能鞏固地位的好方法。要說中國太衝動,不如說中國精打細算貼切。

中國指稱九二共識是造成ICAO事件最主要的源頭。這個表態,造成「九二共識」議題至此完全浮上檯面。中國國台辦發言人馬曉光表示:「台灣方面應該深切地反省,為什麼3年前能參與,而今年不能?」若九二共識在兩岸關係中佔有如此大的份量,那台灣更應該反思,除了九二共識這條路,還能有別的選擇嗎?

圖片說明/國際民航組織會徽

九二共識是唯一的出路嗎?

台灣是中國的核心利益之一,但暫時沒有優先性與急迫性,可以用時間換取空間。在地緣結構上,台灣就位在中國大陸的不遠處,遲早要解決,但又不需要立刻解決,只要台灣沒辦法跑掉,就不用著急。因此,習近平不將兩岸關係擺在第一位,因為中國尚有中美關係、中俄關係要考量,經濟改革更具有優先性。另外,中國五代領導人中,習近平是繼毛澤東後,領導最強勢,且最具積極性與破壞性的領導人,但同時也是最受挑戰的。雖然權力高度集中,但習近平的權力地位尚未穩固,所以內政為穩才是首要考量;蔡英文也不將兩岸關係擺在第一順位,轉型正義、經濟問題、老年長照、食品安全、年輕人的未來等才是擺在較優先處理的事項。

中國內部認為目前習近平仍處處讓著台灣。畢竟在政治人格方面,習近平並不是一個軟弱的人只是在給蔡英文一點時間。研究中共政治的柳秉言學者推測:「中共十九大之後,兩岸政策將會更緊縮。在2021年中共建黨百年的時候,中國會出現一個具體統一台灣的方案。在2049年中共建政百年,將確定完成統一台灣的大業。」

九二共識難道就是兩岸關係唯一的出口嗎?中國其實可以不要蔡英文講出九二共識,但至少要講到所謂的一中原則。蔡英文政府可以用任何一個名詞來替換九二共識,但必須觸及到核心意涵。

蔡英文是倫敦政經學院的博士對國際局勢應該是動見觀瞻蔡總統確實是有她的難處,但若無法找出替代的方案,又不觸及一中原則,中國大陸很難有善意的回應兩岸走到今日,已不太可能走回武力對抗的老路了,兩岸至少要達到一個默契,建立一個互信基礎,非官方的組織在其中也扮演了很重要的角色。雙方若能在授權下進行討論與交流, 除了雙方能達到可預期的政策之外,也不會做出政策誤判的情形。台灣政府除了外交人才的培育之外,政策的走向也要夠明確。現今台灣內部兩個主要政黨的走向是迥然不同,除了兩個政黨必須要有共識之外,台灣人民更應該要有共識,才能共同為台灣面臨的困境開出一條路。

台灣可以不要九二共識,但要承受兩岸關係可能造成的衝撞。現在是沒有九二共識,就沒有溝通,而沒有管道,就沒有協議。九二共識是兩岸關係的一個選項,但並非是唯一選項,因為九二共識無法撐起兩岸關係的全部,更無法單靠九二共識建立兩岸關係可長可久的發展。但是,九二共識的意義與重要性更是不容忽視的。

圖片說明/中華人民共和國國家主席習近平

從蔡英文的人事布局看台灣未來的走向

蔡英文總統很清楚一點再怎麼突破兩岸關係,也做不到馬政府時期的高度蔡政府的對外關係走向可從其人事布局看出端倪。陸委會主委張小月為前任外交部北美事務協調委員會的主任委員,副主委林正義為曾任中研院歐美所所長,此二人皆非專職研究中國大陸。因此,蔡英文若無法在兩岸問題的泥濘中找到一個明確的出口,只能轉個彎積極推動「新南向」政策希望從其他東協國家與南亞國家中尋求發展的契機。若兩岸關係走向有限的話,不如就轉一個方向。同時,蔡英文也在評估她的新南向政策能分散多少風險,是否能爭取到美日的支持 。蔡英文若想要在美日中打入合作的契機,那外交人才的培育就更不能忽視,外交上的折衝樽俎是非常重要且關鍵的一環。

新加坡運用得宜的「大小國理論」也許是台灣在這個多變且複雜的國際局勢中的一線生機。大小國理論的核心價值在於權力不對等的政治體系下,小國能透過外交手段,在大國之中尋求生存,同時又不會過度依賴任何一個大國。小國外交上的策略大致上有中立、積極參與以及孤立,實際例子分別是瑞士、新加坡以及緬甸。就積極參與而言,新加坡奉行的是「刺蝟外交」,瑞士遵循的是中立原則,而緬甸則採取孤立政策。〔註3〕簡而言之,即周旋於大國之中─既不能太親中,也不能親美。妥善利用這樣權力平衡的概念,為台灣謀求最大的利益。再者,台灣要展現自身的價值,不論是在經濟產業、社會文化,亦或者是人文素質方面,讓台灣在國際上有嶄露頭角的實力。過去國民黨執政時期是透過中國走向世界,而蔡英文則是期望能透過世界走向中國。對於兩岸關係的發展與走向,我們不能抱持著太樂觀的心態,但也不能抱持著太悲觀的想法。

圖片說明/東南亞國協各會員國國旗

註3:大小國理論詳細的內容含義為東吳政治國際談判專家劉必隆教授所提及的論點。

資料來源:https://www.thenewslens.com/article/7641〕
(感謝柳秉言學者在學術上的協助)
學術指導:柳秉言
研究領域:中共黨史、中共政治

經歷:
2013.07—2014.07中央研究院政治學研究所群組研究助理
2014.08—2015.08行政院陸委會兼任計畫助理
參與第八屆兩岸青年學者論壇
受邀出席2016年全國台灣研究會

現職:
國立政治大學東亞研究所
國立政治大學中國大陸概論課程助教
蔣經國基金會研究助理

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