再造消保老字號 消基會在社群時代的轉型

(圖片說明/消基會總部會議廳的銀字招牌,是台灣消費意識培力的象徵。)
(圖片說明/消基會總部會議廳的銀字招牌,是台灣消費意識培力的象徵。)

文/李易儒    編輯/林偉傑

民國六十八年夏天,中部地區民眾因食用廠商製造販賣之米糠油,而發生嚴重的「多氯聯苯受害事件」,受害者多達2千人,且大多屬經濟上的弱者,然加害廠商,非但未予以賠償,反而以脫產方式逃避責任;同年底又發生「假酒事件」,有教授因飲到假酒而失明。當時一群青商會友、學者專家及社會熱心人士,感於消費者的弱勢,有加以保護的必要,遂由青商會捐助十萬元,三商行翁肇喜先生認捐一百萬元,借用當時李伸一律師的辦公室,以一人、一桌、一支電話開始推展消費者保護的工作,並推選柴松林教授擔任第一屆董事長。」——中華民國消費者文教基金會網站:消基會緣起

炎熱的六月下旬,方才下過午後雷陣雨。位於台北捷運大安站旁大樓內的消基會總部,門口堆放著數十把雨傘。前來洽詢的民眾擠滿門內的等候區,上頭的書櫃擺滿了1981年創刊至今的《消費者報導》雜誌與合訂本。櫃台內的志工阿姨應接不暇,一改筆者以為消基會已門可羅雀的印象。會有這個印象是因為2007年時,消基會傳出斷炊危機,並於2010年時裁撤、整併中南部的辦公據點。

現任中華民國消費者文教基金會董事長的陸雲,是德州農工大學博士,任教於台大農經系,在2014年11月正式接掌消基會。當時,正值轟動台灣的劣質油品事件,餿水油、飼料油加工後流向市面,甫退任的董事長張智剛說,34年前消基會成立是因為業者不小心污染米糠油,而現在卻是廠商黑心故意賣劣質油。從接任董座起,陸雲就誓言要改革消基會,幫助消費者分辨優劣廠商,並更積極向立委、民代溝通,以期發揮更大的影響力。

綜觀具有三十六年歷史的消基會,在社群時代面對的困難與轉型包括:紙本媒體轉向社群網路線上媒體、從聚眾對行政機關抗議轉向遊說立委、結合政府力量對抗跨國企業、團體訴訟事件增加、轉型「會員制」資料庫、內外的公共關係調整、培養青年消保意識等。

 公益辦雜誌推廣消費者教育 不敵數位化浪潮

「有時候有民眾打電話近來消基會罵,你們拿納稅人的錢怎麼可以這樣亂搞做事情,我就告訴他,我們不是政府部門,我們是很辛苦經營的公益團體。」陸雲說。

消基會於1981年創刊的《消費者報導》雜誌,到2016年6月號已是第422期,曾是基金會最主要的收入來源,佔七、八成強。「現在比較少了啦,大概四分之一、百分之二十左右,其他靠捐款」,陸雲說。《消費者報導》曾獲得金鼎獎、教育部獎勵期刊、消費者權益報導獎等殊榮,每月五日出刊,由消基會合作的律師、醫師、工程師、教授等專業人士主筆,針對國內外不同的消費議題與新訊、申訴與糾紛實例、商品檢驗等消保要聞進行深度報導。這份雜誌,可說是台灣最重要的消費者保護新知推廣教材,如今因為紙本媒體的衰落,人們閱讀改至電腦、手機、平板等線上裝置,《消費者報導》的銷量與影響力都有下滑的趨勢。

據潤利艾克曼公司2016年第一季的媒體大調查報告指出,民眾一週的雜誌閱讀率僅有11.66%,而上社群網站的比率是56.59%,相差近五倍,可見消基會文教內容轉載至社群媒體的急迫性。不過,至2016年6月28日,消基會的臉書粉絲專頁僅有七千五百多人點讚,同以非政府組織相比,主婦聯盟環境保護基金會有近兩萬個粉絲,伊甸基金會則有八萬七千多名。「我們弄臉書非常不成功,不過我們之前沒有注意Facebook這塊,今年我開始要求弄新的(專頁)」,陸雲說,「(消基會)網站已經發包出去做了,預計八月會好」。

「紙本不那麼popular了」,自陸雲上任開始,便開始推動消基會「E化」,小至檔案紀錄、與律師間的通知收發公文系統無紙化,大至雜誌的電子化、網路業者平台上架,以期民眾能夠在行動裝置上看《消費者報導》。同時,也推動「即時新聞系統」的建置,「一天到晚有消費申訴進來,消費者、學者、專家、律師都像我們的眼線」,陸雲規劃,「把這些消費議題整理成新聞稿,並配上一兩張照片放上網,我們都還在進行。」藉由案例來推廣教育民眾消費秩序,像是讓人民心中有一則則不成文法,久而久之在民間有共識的交易知識與秩序。

「不過現在我們會趕快把舊的(專頁)換掉,有好多民眾打進來罵我們說都不回訊息的,原來是傳到舊的(專頁)去。」陸雲笑說。

(圖片說明/《消費者報導》雜誌已出刊422期,是消費者保護、新知的重要智庫。)

記者會號召群眾施壓行政機關 不如遊說立法委員

在消基會的努力推動及催生下,立法歷程許久的《消費者保護法》在1994年一月,完成立法,同時行政院消費者保護委員會也成立,並在全國各縣市政府設置消費者服務中心、消費者保護官及消費爭議調解委員會,消費者的法律地位得以逐漸提升。一位前任消保官認為,在近年來企業與消費者普遍的解決問題與消費意識能力已有提高,且消保官、衛生機關在相關方面的調查與稽查功效皆有提升。

綜觀消費者與企業間地位不平等的現象,很大一部分咎因於公司能利用「定型化契約」的制定權。「定型化契約」指企業經營者提出已經全部或部分定好的契約內容條款,來和消費者簽約,常見如保險契約、補習班契約、旅遊契約、健身房契約等等。因為訂定方(企業)能預先評估契約風險、效益等,較少顧慮對方(消費者)之合理利益,過去常有違反誠信原則、顯失公平、審閱期間不合理的情事傳出。如今,行政院消保處已有79筆定型化契約應記載及不得記載事項、90筆定型化契約範本放上網,業者均須遵守。

今年消基會更召開記者會極力要求經濟部、內政部《婚紗攝影契約範本》法制化。近年來攝影業總體營收下降,業界常有利用行銷話術與削價競爭攬客,服務品質下降外,也常有收取高比例、高額訂金不退還的定型化契約設定,而消費者未獲得足夠的審閱期間,種種因素引起爭議。不過,《婚紗攝影定型化契約應記載不得記載事項》自經濟部於2012年召開公聽會、座談會已經延宕四年,仍無草案出現。

為此,陸雲表示在其他議題換方式發聲,「我們以前開記者會就罵人,罵了行政部門之後發現沒有效。出公文給行政部門和業者,常常不理我們。後來發現重點是立法委員,立委兩個死心塌地支持你就成功了。」

消基會在去年立委選舉前,就曾邀請立法委員候選人宣誓成為「消保立委」,而目前113名立法委員中,已有54位宣誓成為「消保立委」,在八個常設委員會(內政、外交及國防、經濟、財政、教育及文化、交通、司法及法制、社會福利及衛生環境)都有「消保立委」。「因為消費者保護沒有一個部嘛!沒有辦法對應到一個委員會,只好這樣分散在裡面。」陸雲說。

2010年行政院將具有產官學界共組、共識決、具有政策協調與執行的消費者保護委員會,改組分為行政院的下是幕僚單位的「消費者保護處」與僅具諮詢性質的行政院「消保者保護會」後,人力減少許多。又因政策發想、擬定、協調、執行分散,對於消費議題反應較過去慢。「像發生食安危機才有食安會報,三個月才開一次會,又沒有決策權,還要副院長同意。以前只要丟給消保會(消費者保護委員會)可以直接要求各部會進行。」陸雲說,「政府現在消保處、消保會議的規劃,還是比較不理想。以前(消費者保護委員會)像一個部,比較好。」

「像德國把消費者保護和另一個成立一個部(註:聯邦司法與消費者保護部),會更有效保護消費者。」陸雲說,不過未來對於違法建築、解決老舊房屋耐震等等議題,將採取遊說各個立法委員的方式促成立法,「影響行政部門最好的方式是透過立委,但最近一個個拜訪宣誓過的消保立委,發現有些還是虛應故事。」陸雲感嘆道,但表示還是會繼續努力和立委溝通。

(圖片說明/消基會與《消費者報導》雜誌,透過基層服務、宣導與上層政策遊說,改變台灣消費者處境。)

聯合政府對抗Line等跨國企業

消基會成立至今三十六年,創立時的一九八零年代,黑金剛手機、索尼卡帶隨身聽才剛進入市面,錄影帶、磁片也剛被推廣使用,戒嚴時期出國的人數較少。如今,4G手機、OTT(Over the Top)雲端串流影視音樂、廉價航空等相關消保議題被載於《消費者報導》上。隨著科技演進與社會環境變遷,新興、多元的消保議題層出不窮。

像最近廣泛被使用的通訊軟體「Line」就是一例。肇因於民眾投訴Line的電子郵件客服回覆速度緩慢、甚至無回應,又常有軟體帳號移轉、點數使用等問題。消基會處理後,主張Line的定型化服務條款有明顯不利消費者的情形,如不事先通知用戶的情形下「隨時變更條款」、「刪除帳號」、「停止、變更服務」等,顯然違反定型化契約條款平等互惠原則;另有法律上將瑕疵擔保、債務履行、侵權責任免除,並將法律管轄訂為日本法律、東京法院等不利消費者爭取權益的條款,對消費者顯失公平,應依台灣消保法與民法而該條款無效。

「Line其實一開始不太理我們,後來帶了日本、韓國還有台灣的律師來了。」陸雲說。2015年10月,行政院消保處曾要求Line修改服務條款,以及成立24小時客服專線。「不過後來又不來了,因為我們政府好像沒有權力去管這些東西。」目前,不理會主管機關的跨國公司,不只有Line,「像Uber也是,在台灣有營收,錢直接跑到國外,也沒有代表處和電話客服,這樣出事情要怎麼負責?還有淘寶網跨境交易,後續要處理也有問題」陸雲說,「跨國網路商務不受法律管制,這其實是很嚴重的議題。」

「很多問題不光是我們遇到,很多國家也都有遇到。」陸雲驕傲的說,消基會是國際消費者協會(Consumers International)的一員,在台灣僅有消基會與中華婦女消費者協會為會員。「其實政府也擔任很重要的角色,要維持交易秩序,透過政府間打交道,透過國際來合作解決問題。」

雖然市場上契約自由是原則,但某程度上,企業具有市場力量與議價權,在非完全競爭市場的情況下,政府介入來提升消費者的市場地位。尤其政府單位掌握更多境外談判的能力,更應該主動出擊。陸雲說,「我們已經一年參加上百場各部會的委員會來平衡業界和消保界的力量、平均一週辦一次記者會,去促成很多國內立法和推動消保觀念了。」

八仙、胖達人、亞力山大…… 集合消費者打團體法律戰

民眾想到消基會,大部分會聯想到申訴以向廠商施壓。不僅如此,《消費者保護法》第49條以下規定,優良的消費者團體得幫助消費者打團體訴訟。「我們就是認證過的優良消費者團體。」陸雲滿意地說道。根據行政院消保處的新聞稿,消基會已經第十次被評定為優良消保團體。但隨著地方政府的消費者保護單位編制增加,以及其他地方性消保團體競爭,平時前來消基會申訴的民眾減少。

 「團體訴訟近年來增加很多。」陸雲說。綜觀消基會近年來打的團體訴訟,包括八仙樂園團訟、劣質油團訟、香精麵包(胖達人)團訟、塑化劑飲料團訟、亞力山大健身房倒閉團訟等等。「不過亞力山大健身中心,一萬兩千個人登記(團體訴訟),打了八年一審還沒宣判。」陸雲感嘆道,「現在要我們打團訟得愈來愈多啦,還記得有一個台北的議員,打了五次電話說要打團體訴訟。非常殷切。我們說要跟台北市政府申請經費,結果一下子團訟預算就下來了。」

儘管有政府編列預算支持,陸雲仍表示團體訴訟不敷成本。「但是未來還想請更多義務律師來幫忙打團訟。」

(圖片說明/《消費者報導》雜誌已出刊422期,是消費者保護、新知的重要智庫。)

(圖片說明/消基會與《消費者報導》雜誌,透過基層服務、宣導與上層政策遊說,改變台灣消費者處境。)

(圖片說明/跨國企業在台灣沒有聯絡地點與電話客服,使得消基會與消保主管單位為消費者感到憂心。)

未來成立消基會資料庫 會員加入可看商品檢驗和比較

「一開始商業實驗室還很少,我們自己來做,現在消保處會做、甚至連媒體也會做比較,像蘋果日報就常做這種事情。」陸雲笑道,「現在法規規定,檢驗要公布相關資訊,你用什麼方法做的、採樣都有規定,只要敢公布,品質應該可以信賴。」他表示,全世界大概沒有一個地方的媒體像台灣媒體一樣重視消費者相關議題,「因為民眾敏感度高,媒體自然也想要做出來吸引大家目光。」

消基會成立至今,積極檢測各項民生商品,如去年與經濟部標準檢驗局合作抽測行動電源。基於人力持續不足的窘境,消基會也嘗試新的檢測方式。今年4月,消基會發起「公民科學活動」——寄出快篩試紙及調查表給參與檢測豆製品義檢活動的消費者,回收統計後於《消費者報導》刊出,不僅解決人力與經費問題,更順勢推廣消保觀念。

消基會目前常態受理委託檢測的項目,僅有開放消費者委託檢驗中藥含西藥(重金屬),食品、化粧品中含防腐劑,食品中含殺菌劑(過氧化氫)、漂白劑(二氧化硫)及塑膠製食品器具材質重金屬(鉛、鎘)。不過,陸雲得意地說道,從廠商那裡低價進了一台檢驗機,未來將繼續用於商品檢測。「要弄一整個實驗室太貴了啦!搞一個實驗室光設備要兩三千萬,大部分的檢測還是和其他商業實驗室合作。」

未來,消基會想成立如國外消保團體所具有的比較平台。「比方說,他會告訴你台幣兩萬塊以上的手機,哪一支是性能、價格比最好的。五千塊左右的手機又是哪一支。車子的話也會提供比較。」陸雲希望成立檢驗的資料庫,「現在大部分放在消費糾紛發生後的解決,國外消費之前提供給你消費資訊。」也意味著想得到消基會提供資訊,必須成為註冊會員,「比方說每個月一百塊之類的,但你可以得到一些商品資訊。」除此之外,配合大數據做內部管理與外部規劃的方向,是陸雲對於消基會會員制商品資訊改革的目標。

(圖片說明/消基會正嘗試調整其運作模式。)

「消費者不一定是對的!」內部聲音求一致 改革步調加快

消基會的主要架構可分為三層,董監事會、行政主管(各領域專業人士)、職員(工作人員、志工)。台灣大部分的公益團體都是這個模式。「我在大學是教組織規劃的。」陸雲得意地說道,並開始分析消基會的組織困境。「很多都是行政主管主持,董監事偶而來看一下,如果升遷不快,這個組織很穩定,但如果要推動變革就會發生問題。當時制度設計就是(董監事)兩年,上層人事變化很快速,但下面在經驗的累積和承接上會出現斷層。」他說,日常營運都是靠受薪階級,員工習慣這樣運作了,改變會有阻力。

許多人認為,消基會總是盲目地為消費者說話。「很多人,包括裡面的職員會有這個問題沒錯,但其實要多溝通、修正。」陸雲說,「舉個例子,之前有記者打來說,董事長,中油要漲價了,可不可以發表一點看法,就是要我去罵一下說不能漲價。但其實中油計價公式是立法院朝野協商通過的,如果討論過,那短期成本原油價格上升,導致油價上漲也是合理的,就不能罵。」他還提到,有行政主管在中油漲價時說不能漲價,要從經營效率著手。他認為有道理,但是應該要從遊說立法院的國營事業法令鬆綁,才能解決長期中油缺乏效率的問題。「如果要因為這樣不漲價,那得要求立法院鬆綁國營事業,要做這件事情才對。」

「比方最近手搖茶漲價了,記者問我要不要批判一下。但如果有時候漲價有理由,那必須要接受。消費者不一定是對的,這個觀念要再多溝通。不過這種情形還是少數。」陸雲說,「我們消基會的理念是維護消費者的權益。今天需要消基會維持權益的,是經濟上比較弱勢的人,在各方消費活動上比較站在不對等的地位,我認為我們是為弱勢者發聲。」不僅如此,針對新興的議題,他也促成國外專家到消基會對內培訓大數據專題演講。「提升內部行政效率。」陸雲簡短總結道。

(圖片說明/消基會是具有長期經驗的組織,如何所有人接受執行新觀念,需要努力。)

對外公關的沈默與發聲

2015年6月,新北市八里區內的大型水上遊樂場「八仙樂園」,抽乾游泳池後於其內舉行噴放彩色粉末的娛樂活動,卻不幸引發火勢,造成15人死亡、484人輕重傷的嚴重事件。由於多數受害者為大面積燒燙傷,且人數眾多,「很多治療的醫生來自皮膚科、整型外科、還有很多其他科的醫生」陸雲說。當時,消基會曾發布三篇醫療文獻,愈提供給醫護人員參考,不料,卻引發「不尊重專業」的質疑。

「衛福部就叫我們不要去回應了,避免造成社會動盪。」陸雲同意衛福部的看法,當時並沒有回應,「那時候被罵還有因為沒有醫生出面講,但想一想跟我們合作的醫師站出來指導同儕,他還用混嗎?」陸雲今日接受訪問時感嘆道,「整形外科學會理事長後來說,消基會說得對啊。怕臨床上還是有一些不是那一個專科的醫師,用20年前的方法治療,這樣不太好。我們被罵一罵沒關係,但萬一那些年輕人治療的方式不對,那很痛苦的。」他適時沈默停止動盪。

「上個星期我們去士林提告八仙的事件(團體訴訟),今天記者會是談華航議題。」陸雲說。今年6月,中華航空的空服員因不滿公司調整報到政策,變相增加工時,協商未果後發起大罷工。行政院長緊急撤換華航董座,並接受罷工方提出整體勞動環境改善的要求。「你可以看到媒體報導著重在工會和罷工者、弱勢的群體。但是無辜的第三人也不應該受害啊!」陸雲說,可以預期未來罷工事件會愈來愈多,但國外已經罷工幾十年了,後來因為社會成本太高需要規範,而有罷工權利行使的前提包括應有預告期、於特殊情況下應提供最低服務,及應維護非罷工者的工作權利等。「很多人跟我說現在講這件事情,民心不在這裡,但難道我們要繳完學費才要訂規則嗎?我完全贊同要往一個和諧、財富更平均的社會前進,但長期看來先訂完規則成本比較小。」他在風聲不對的時候,主動發聲。

被問到消基會是否想成立媒體來取得話語權,陸雲表示,消基會成立到現在,教育活動還是靠媒體。唯一的改變是懂得立法院直接溝通。「媒體需要改革,但現在也有很多新的獨立媒體來幫助我們。」

大學成立消保社團 從青年開始建立消保社群

陸雲從資料夾拿出一封給基金會全體行政人員的公開信,滿滿兩頁的A4文件,細說未來消基會的轉型。重大轉型,除了上述的網路E化、團體訴訟律師增加、會員化,更新的嘗試是青年培力。

「我們想在大學校園內成立消保社團」陸雲說。 採訪這天,消基會主辦的「大專校園消保種子」營隊活動,正在劍潭青年活動中心舉行。活動宗旨明確寫著消基會極力推動消保社團成立,期望大專生學員從認識消保議題與自身權益,進而學會合理公平的消費爭議解決之道,最後培養幫助社會消費大眾的力量。

「如果有人繼承了食品工廠,他就知道不能夠做黑心食品。如果青年人變成製造者,那時就會有消費者理念,對一些事情會更有警覺心。」陸雲說,現在推廣的消保觀念,也只能讓很多人在發生糾紛後才有權利意識,「當然,消費者對自己權益的意識是很敏感的,覺得廠商欺騙他會要求要處理。」但有消保文化,那整個社會是自然而然地會從生產、消費都注重消費議題。

社群、網路時代的社會,不論是內容傳播服務、商業交易、集體串連、公共關係等領域,皆有截然不同於1980年代的作法與方式。陸雲的任期至今年11月1日止,他如何在四個月內完成消基會轉型,影響台灣消費者甚巨,不得不關注。

(圖片說明/陸雲希望在今年11月卸任前能完成消基會的轉型改革。)

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