宜居城市:你想要什麼樣的城市生活?

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(圖片來源/Free from wix。)

文/李柏寬、何孟軒

打造一座宜居且能協調環境、社會與經濟發展的城市,一直都是每個市民的夢想。

在過去,多數人討論城市發展的願景時,經常受到「都市現代化」的思潮影響,多重視經濟成長率與短期快速擴張的大規模建設成果。但隨著城市擴張而來的交通混亂、環境品質降低、公共設施、水源污染等問題的浮現,人們開始反思,究竟城市發展只是為了成長,又或者是為了一個適合人居住的空間。

 

打造一座好的城市

「宜居性」概念的出現,可以追溯至1980年代末期,人們對於生態環境與永續發展意識的形成。隨著這股反思的浪潮,1990年代,聯合國舉辦的「人居大會」,促使世界各國開始將「人類棲息地的改善」,作為城市發展的目標。

「宜居城市」的概念,不再只是希望城市能發展到一定的經濟發展水準,它更重視都市居民物質與精神層次的提升、人居環境的建構、城市生活的多元性,以達到社會、文化、環境、經濟的協調發展。而這些宜居城市的多元面向,也逐漸成為了政府、媒體與民間單位,評量城市治理與都市生活水準的重要指標。

例如,台北市政府就經常使用眾多城市發展指標,作為規劃市政願景、評鑑施政成果、比較城市與其他國家城市差異的指標。以台北市公布的「臺北市與國際都市重要統計指標」為例,其中涵蓋了14大項、50子項的城市發展指標,作為施政規劃與評量的核心。這個指標包含了土地人口、婚育概況、勞動就業、教育文化、公共建設、交通運輸、工商財經、社會治安、公共安全、醫療衛生、環境保護、家庭生活、政府服務、性別平等等14個面向的指標,而各個面向又內含數個子指標。

在《經濟學人》2015年宜居城市的調查中,則從文化與環境、健康照顧、城市穩定度、基礎建設、教育等五大面向及30個子指標,去評比世界各國城市的宜居性。調查結果指出,墨爾本、溫哥華、維也納是全球宜居城市的前三名,而台北則排名第60。另外,2014年《天下雜誌》也用類似的指標,納入城市治理與主觀生活滿意度等面向,對國內各縣市進行幸福城市大調查,台北市位居六都組的榜首,而新竹則是非六都組的第一名。

因地制宜:從「你想要什麼樣的城市生活」思考

這些城市的排名與指標,對於一般人而言,或許只是個排名,其背後所代表的意義,是否就真的相當於「一座好的城市」?台大城鄉所黃麗玲教授認為,城市發展的指標,除了評價城市發展之外,也應該適時改變,以呼應社會的變遷,而這些變遷包含了「已經發生的變遷」、「社會所需要的變遷」,甚至是「用來推動你所想要的變遷」。

-已經發生的變遷

黃麗玲教授舉例,過去的指標認為,「人均汽車持有量」可以相當程度反映居民的生活水準與交通便利性,然而放到「生態城市」這類型的城市發展願景中時,這些指標反而不合時宜。在過去,或許人均汽車量能相當程度反映市民生活的便捷性與經濟發展的象徵,但現在,人均汽車過多,反而是一項影響環境與交通品質的反向指標。又或者像是「每萬人病床數」,對於已開發國家並不是那麼重要,反而是醫療的品質,才能彰顯城市生活的宜居性。而「人均GDP」更可能無法反映城市生活的工作機會、貧富差距等等議題。

因此,面對這些「已經發生的變遷」,規劃者必須重新思考這些指標的意義,並且重新去思考,究竟「市民想要什麼樣的城市生活」。

- 社會所需要的變遷

黃麗玲教授認為,人們對於指標的想像,不再只是一種評量工具,更是一種發展願景。她認為,除跨國間既有且統一的宜居城市指標系統之外,每個城市應該要把重點放在建立「各自的指標」,進而去呼應社會所需要的改變。由於每個城市的發展脈絡不同,因此思考每個城市的不同與創新之處,是非常必要的。

舉例而言,城市中公園綠地的比率,就是一項值得反省的指標。台北市的綠地公園指標,如包含陽明山國家公園在內,則台北將成為亞洲城市綠地比極高的城市。然而,這種公園卻並不是每個人都可以輕易接近並使用的。又像是台北市的河濱公園,也補充了台北市很大面積的綠地量,但其可接近性並不如鄰里公園來得高,通常也只有假日才會使用。因此,指標應該也要納入「可接近性」的討論,例如韓國就提出「每個社區都有公園的比例達100%」的指標與願景,就可以推動城市產生改變,讓綠地真正深入市民生活,符合市民的需求。

-推動你所想要的變遷

除了上述由政府「由上而下」的訂立指標之外,現今國際上也開始賦予市民參與都市規劃,讓社區或是地方團體自行提出適合在地的生活指標,去推動「你自己所想要的變遷」。

這類指標的建立,可以從「想要的城市是什麼」為出發點,去思考並檢視自己想要建立哪些指標。舉例而言,首爾市在推動節能的過程中,除了市政府補助家戶在屋頂裝設太陽能板之外,也鼓勵社區和NGO(非官方非營利組織),自提創意方案,設定節能目標。在銅雀區就有NGO與商家合作推行「節電友善商家」的活動,這些店家會自行訂出電費單每月遞減的目標,並透過發展「適用性技術」(即非高科技與資本化的技術開發,而是因應在地需求的微型技術發展),透過自行開發的簡單節電方式,將窗戶加厚並內裝泡棉材料,讓冬天室內溫度不至於降得過低,以減少暖氣使用。

同時,他們也進行許多「適用技術的研究」,去針對不同暖氣溫度做實驗,以因應房屋特性,設定比一般節能手冊中更為節能的溫度,把暖氣室內溫度定從22度的指標改為17度,這些做法,讓社區的方案能與政府政策有所連結,而且更能符合在地需求。

不能只有願景,更需要搭配行動方案

從前述的討論中,一個好的指標,不只為城市的發展寫下有遠見的目標,也可以促進社會變遷的推動。然而,黃麗玲教授坦言,台灣在地方治理上的弱項,就是習慣於彈性、短期、人治的治理型態。但城市的規劃若無制度化、政策延續、創新與跨部門合作,則會造成發展上的困難。

黃麗玲教授認為,一個好的市政願景,必須要將目標和行動有所連結,「目標設定、指標制訂、資源分配、行動計畫」是一連串的過程,缺一不可。

目前政府在做願景規劃時,或許設定了一個美好的願景,但卻沒有任何實際規劃的行動方案。而製作指標的單位,可能又和執行的單位缺乏跨部門間的合作。當認為某個價值特別重要時,也涉及了資源分配,因為必須對於現有預算的分配有所取捨,因此能不能把資源分到對的地方,也是打造宜居城市的關鍵。

跨國宜居城市的行動方案

– 首爾:省下一座核電廠

談到宜居城市的行動案例,首爾近期「省下一座核能發電廠」的計畫,是一個值得借鏡的案例。「省下一座核能發電廠」計畫,源自於一位老農的土地,被政府強制徵收,用作輸往首爾的高壓電塔之用,導致他自焚抗議。這使首爾人驚覺,他們的能源消耗,卻犧牲了其他人的利益。

於是,從民間開始的節電計畫,如火如荼的展開。在社運團體與NGO的帶領下,首爾開始有社區自主性地建立高自給率的電網,而首爾市的卜元淳市長,也將這些節電的運動納入市政願景,並與各方團體合作,推行「省下一座核電廠」的計畫。該計畫順利在2014年底省下了200萬油當量的能源消耗,相當於一座核電廠一年的發電量。

這個計畫成功的關鍵在於,不只在市政規劃上有明確的目標,每個目標的行動方案也都非常完整。舉例而言,首爾市為了鼓勵人們建立發電合作社,讓能源自給,首爾市政府不只將剩餘電力收購,未來還將成立公司,一步步朝能源自給邁進,實踐「綠色成長」的價值。

同時,卜元淳更設下遠大的目標,希望在2020年讓首爾市自主發電率從5%提升到20%,並且年省400萬油當量的能源,激勵市政團隊與民間共同朝目標努力。但目標不能只是光說不做,首爾更引入了大量公民參與的機制,舉行公民論壇、工作坊、公聽會,降低參與這項計畫的門檻。首爾的青年參政委員會,更不斷力推這些行動在各社區執行。

-「只租不賣」的社會住宅

社會住宅是最近選舉熱門的話題,不管是在台北市長選舉中,連勝文要做,柯文哲也要做,還是總統大選中,朱立倫跟蔡英文也都列入在他們的政策中。社會住宅被頻繁討論,似乎朝野都認同資本主義下貧富的不平等,以及對資本主義凡事都用錢來衡量的反動。

自1989年,第一場抗議人民買不起家的無殼蝸牛運動,到現在有夜宿忠孝東路(1999)、巢運(2014),這些人為擁有一個「家」而上街抗議。巢運發起人、大直高中公民科教師黃益中老師就曾提到,國宅為政府解決人民「住」的權利而推出的政策,但因為國宅所訂定的價格偏高,中低收入戶無法購買,使得國宅僅在中收入以上的住戶中流轉,而且最後變成炒房工具。

放眼國外的政策,「只租不賣」是成敗的關鍵。黃益中說,社會住宅的理想形式本就是提供給在社會中買不起房子的弱勢族群。根據2015年第三季台北市的房價所得比(購屋痛苦指數),其指數高達15.63,亦即需十六年不吃不喝才買得起一間房子。在所得與房價不成比例的情況下,不只一般收入的居民,還有弱勢族群,「難道他們就沒有居住在都市的權利嗎?」

為了保障人「住」的權利,推動社會住宅需要背後許多配套措施,考驗著都市規畫者的眼界。荷蘭早在1901年就訂定住宅法,讓私人機構能在政府的支持下提供公共財。約240 萬戶是社會住宅,佔全國 40% 的家戶數。

– 荷蘭與法國:多樣靈活的社會住宅

在荷蘭,社會住宅的出租價格受到政府管制,房價訂有最高上限,承租戶的年收入也有資格限定。除了年收入的規定,會申請社會住宅的人不只傳統上所認知的弱勢族群,包括小孩比較多的家庭、被認定教育費用支出較高的雙薪家庭也都在可申請的範圍內。在荷蘭社會住宅的租戶僅有約 5%,是供給無家可歸的人或無經濟來源的人居住。

值得注意的是,荷蘭的社會住宅是和都市更新綁在一起的,也就是在都市規劃的過程中就已經設想好社會住宅的比例,因此住宅與一般私宅在外觀上並不會唐突,而且人們也可選擇自己喜歡的住宅樣態入住,希望住戶能融入社會,而非創造一個隔離的空間。

在法國,居住是基本人權的一種,目前法國有超過460萬戶社會住宅,占主要住宅的15%。房子、土地接有其公共性,不是市場可以衡量的,不得任意買賣、私有化。

目前擔任台北市政府秘書處專員的王寶萱,曾在青近論壇舉《巴黎不出售》一書的例子,她談到,法國的社會住宅,主要採「所得稅繳累進稅率」,亦即根據住戶的不同所得分不同的區段,所得比較高的住戶負擔比較高的房租。

此外,法國也有多元的社會住宅形式。有別於多數人印象中,社會住宅只能找一塊素地新建住宅,法國有許多社會住宅,是由政府向民間閒置空屋長期租用,或者由政府直接向民間購買房屋,甚至是活化既有的大學圖書館、古蹟、政府機構,將這些地方改建成社會住宅,都是可行的方式。

台灣推行「只租不賣」社會住宅的可能?

然而,反觀台灣,這些「只租不賣」的社會住宅案例,在台灣能成功嗎?這挑戰著國人對於「住」的概念。一般而言,大多數國人都認為,擁有自己的房子是人生成功的一個象徵,更是生活安穩的來源。根據數據顯示,2008年自有住宅率為87.4%,租賃8.4%,配(借)住者4.3%,若與其他國家比較,我國自有住宅率高於英國及澳洲68.3%、美國67.8%、日本61.1%。

租屋在台灣的氣氛並不成熟,除因現今社會將房市視為商品外,房東對承租人充斥的不信任,以及承租人對於租屋的穩定性,都是租屋處並不認為是「家」的原因。房東因為不信任契約結束後,房子能回到出租前嶄新的模樣,因此寧願空著房子付稅,也不出租房子。因此,「只租不賣」的社會住宅,很可能無法順利推行。此外,除了對於租屋普遍的不安定感外,社會普遍對弱勢族群的偏見也都是政策推動的阻礙。

黃麗玲教授對此認為,這種「一定要購屋才有安全感」的價值觀,其實是長期以來政府並沒有妥善的租屋和房屋政策,大量放任市場去決定房屋市場的後果。因此,黃麗玲教授認為,並不應該用這種價值觀而去否定只租不賣的社會住宅,而是社會需要多點時間適應。

若肯認每個人都有「住」的權利,在都市規劃的層級中,只要規劃者有多一點遠見,多一點想像,不要只把土地的利用限縮在興建商辦大樓,而是用來興建社會住宅,就能解決無地可居的問題。

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