發生重大災害怎麼辦?探討都市防災

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文/陳明鴻、謝定宇

從高雄氣爆、八仙塵爆到今年的台南二零六永康區大地震,三者除了皆災情嚴重外,共同點還有它們皆發生於都市中。近年來的這些案例,都在在凸顯了都市防災的重要性。都市防災,是一門學問,從垂直指揮-中央到地方,到橫向溝通-各局處部會之間的協調,從組織結構、基本法規到中央地方分權等,都大大地左右了救災的效率與良窳。

九二一地震促生災害防救法

從臺灣的防災史脈絡下,回顧臺灣災害防救法制發展歷程,大致可分為下列五個時期:一、未法制時期(民國53年以前);二、臺灣省防救天然災害及善後處理辦法時期(民國54年至82年);三、災害防救方案時期(民國83年至88年);四、災害防救法第一階段時期(民國89年至98年,因九二一大地震創制);五、災害防救法第二階段時期(民國99年迄今,因八八水災修法)。

而其中的第四個時期的《災害防救法》之創制,可追溯到民國88年的九二一大地震的慘痛教訓,該地震死傷人數驚人,共造成2,455人死亡,11,305人受傷,房屋全倒38,935戶、半倒45,320戶。九二一地震之於台灣,面臨到的是災害防救方案建置與運作以來最大的考驗,為使日後各項災害防救工作有明確的法源依據與規範,行政院也著手於《災害防救法》的草擬。

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(圖片說明/災害防救法。)

都市防災,政府尚未做足準備

現為國立台灣大學水工試驗所特約研究員、曾任教於台大土木工程學系,過去亦擔任過內政部長的李鴻源教授,除了本身工程科系專業外,亦擁有扎實的教學經歷及公職實務歷練。而他,對於目前台灣整體的防災意識,感到十分憂心,並語重心長地說:「如果今年初(2016年)的台南二零六大地震再重演一次,那些可能會碰到的問題還是會重複,政府根本沒有能力因應如此大的災變!」

一、兩年前的高雄氣爆、八仙粉塵爆炸事件,前鑑不遠,而政府在經歷這些事件之後,真的準備好應變措施,去因應更複雜的複合式災難的發生嗎?李鴻源認為,政府部門最基礎的後續檢討報告都不算及格,甚至臺灣的整套防災系統,如機構設置、法條彙整、人民思維等,都需要徹底的改變,最重要的是:「政府一定需要換一顆會做事的腦袋才行」。

究責困境-中央缺專責單位

李鴻源語氣沉重地說:「今天政府裡面沒有一個防災的專責單位,我們的《災害防救法》是把災害分到每個部會去,譬如颱風、地震分配到內政部,水災分配到經濟部,核災卻分到一個最小的行政單位-原能會。」而這樣的做法,使得災害發生時容易產生究責困難的問題。

以一年多前的高雄氣爆為例,李鴻源提到:「如果在其他縣市發生氣爆,會不會發生救災慘烈犧牲的狀況?答案是完全一樣的結果。檢討報告的是誰?防災總署沒有成立,怎麼檢討?那麼誰又要來落實(檢討報告所提之解決方案)?」

李鴻源認為,防災專業的落實可分為兩個層面,一為技術專業,相當於現行規劃負責的各部會;另一為政策專業,負責部會之間的溝通與整合,而這就顯示了成立總責機構的重要性與必要性。

他並提到,總責機構的設立概念,是由行政院「災害防救總署」作為一個全國性的防災最高專責機構,如同總指揮的腦袋,而其人員編制應至少要達一百人左右,並有獨立的經費編制,絕非目前行政院轄下的「災害防救辦公室」,僅是一個沒有權責的幕僚單位,更無獨立的經費可推動防災的預防及教育,編制甚至只有少少的二十五人。

(圖片說明/災害防救法防災單位主管機關。)

都市過度膨脹,不利都市居民逃災

此外,論及都市防災,尚須提及都市的人口密度。長期投入法律研擬、社會運動的詹順貴律師提到,以台北市為例,依他長居於此的觀察,大台北地區常駐與通勤的人口,白天時數目可高達400萬至500萬人。然而,台灣似乎沒有意識到都市過度的膨脹,不只造成人們居住的品質下降,也於都市防災、環境負載力等方面有重大影響。

詹順貴說:「其實要有一個疏散的概念,讓人口往中南部發展,每一個地方都應該有一個重點的城市,各自擁有自己的特色,然後以它為周邊,如此一來台北市才可以回到一個屬於宜居的城市,否則台北市目前的公共設施乘載了太多的人。」台北市的城市資源,正陷入惡性循環當中,他指出,「以台北市分配到的資源還是很多,多到會不知節制的浪費,不只單單關於防災的資源,還有所有的經費預算,它一年的總預算可能是其他兩、三個縣市的總和,這在無形之中造成資源浪費。」

以核一、核一廠為例,綜觀整個大台北地區,因盆地地形的阻隔,若發生重大的核災,真的能順利進行緊急疏散嗎?根據行政院原子能委員會的公開資訊指出,萬一發生核災,要不要疏散,以及疏散的範圍多大,應看災害嚴重程度來決定。

對照於日本對於核災的規畫:日本現行緊急應變計畫區是八至 十公里,三一一福島核災為大地震加上海嘯而引發的,造成四部機組同時發生故障,放射性物質外釋;基於安全考量,才將疏散範圍改為二十公里,並對二十至三十公里範圍民眾採行掩蔽,日本官方聲明此為保守謹慎的應變作法;我國目前已有相關規劃,並不是一有核災就必須立即疏散,也不是一有核災立即就劃定的範圍進行疏散。

對核災的規劃,我國訂定八公里的緊急應變計畫區,詹順貴認為,目前台灣規劃的核災疏散範圍,若發生複合式的災難如海嘯等,真正能擴大的疏散範圍,也遠小於日本福島核災所訂定的三十 公里,這反映了台灣都市土地利用過度密集的問題;「若以三十公里的範圍來設想,台灣差不多要疏散300萬人,台北市政府與新北市政府有模擬過嗎?怎麼疏散?那麼要疏散到哪裡去?這個過程又需要耗費多少時間?我們有真正去想過嗎?我們根本不敢想,所以目前『緊急應變計畫區』會畫作八公里的一個原因是目前政府有能力控制住的,其範圍大多也侷限於北部的山區。」

地方防災,考驗地方政府災防應變力

今年初災情嚴重的台南大地震,使許多民眾開始關注政府對防災機構的重視程度, 而此類地方災難的發生,首當其衝的便是考驗著地方政府的防災應變能力。

目前依《災害防制法》規範而設立的地方防災組織,為災害防救會報,其主要業務為舉辦會議,使各局處多方溝通、推動防災業務等,而當災害發生或有災害發生之虞時,災害防救會報召集人應視災情,成立災害應變中心,並擔任指揮官,進行防災的人力、物力調度。

以台北市政府為例,其設有防災幕僚單位-「災難防救辦公室」,其下分為:減災規劃、應變規劃、調查復原等三組,災時由「台北市災害應變中心」負責,指揮官為市長,統籌各局處首長協調救災。台北市災害應變中心的鄭文賢表示,現在真正的主要協調平台在「台北市災害防救會報」,每三個月開一次會,年初是檢討去年的績效,年中的兩次則是配合演練、推演、教育宣導等,年底是探討明年的預定工作。而與會的人員是跨局處的首長,如環保局、交通局、民政局等等。除了三個月一次的大型會報外,每個月也有小型的交流會報,意旨也是希望各局處對於防災能更頻繁地交流討論與整合。

鄭文賢也提到,若要檢視一個防災機構是否是被政府重視,從一個指標可以看出來:若僅由「行政命令」規範為「任務編組」,相對於「法律授權」的法令授權機構,其能動員的規模有所差別。臨時性的任務編組,人數不多,資源也有限;有上位法源授權的法令授權機構,往往在推動事務的阻力也會較小,凡事較不會動輒得咎。

「災害防災辦公室」作為台北市任務型的防災幕僚單位,現屬於由「行政命令」規範的為「任務編組」,其發展有兩大方向,一是常設機構,二是臨時指揮。前者運作的業務經費勢必會多出許多,後者就相對少些,這點是市府必須審慎考慮規劃的。然而,除了考量業務功能之外,尚須考量經濟環境、政治環境、人事、民眾等等,因此無論是將「災害防災辦公室」設為常設機構,抑或是臨時指揮,唯有將所有因素納入考量,才能做出具全面性的最終決策。

(圖片說明/災害防救組織。)

防災是百年大計,需政府與民眾共同參與

最後,詹順貴提到,對於都市防災我們應抱持的態度是:「如果是高風險的潛勢區就要避免人為的活動;反之,中低風險的地區又可以容忍何種程度的人為活動?我們必須承認的是,科技、科學工具的有限性,面對大自然的力量我們應抱持『謙卑,謙卑,再謙卑』的思維,因為防災的根本精神不是以工程技術去克服風險,藉此達到人定勝天,而是該避開的就該避開,要和自然和諧的共存」。

而李鴻源則認為,都市規劃及防災,其實沒有所謂至聖的典範,但當今政府規劃和民眾參與,時常短視近利。防災是百年大計,需要一定的經費去推動,然而在實際預算上,其分配有許多限制。以近來防災型都市更新為例,其影響都市居民的生命安全甚大,但在都市更新引發的抗爭中,很多人並不清楚反對防災型都更者背後所主張之訴求,多為反對而反對,淪為不理性的抗爭。

對照亦是災難頻發的日本,李鴻源說:「這是大我與小我的感覺,日本人會重視安全,願意配合都市更新!」其次,日本媒體不若台灣媒體會在報導上多採用聳動性標題,鏡頭常刻意著眼於都更抗爭激烈場面,讓台灣社會被媒體塑造出兩方的對立面,使許多關鍵議題失去了理性討論的空間。

從預防做起–回到土地規畫的《國土計畫法》

面對都市防災的議題,長期投入法律研擬、社會運動等,一路參與從農民運動、勞工權益、反土地開發,幾乎無役不與的詹順貴律師表示,歷經22年的努力,在都市規劃中納入防災意識的《國土計畫法》,終於在民國104年底於立院三讀通過。《國土計畫法》作為將來臺灣國土規畫開發的最上位法,考量之面向相當多元,除納入「公民訴訟條款」,避免苗栗大埔案、美麗灣開發案等再次發生,最重要的一點即在都市規劃中納入防災的意識。

《國土計畫法》百年的長遠視野

過去台灣在規劃土地政策上,往往以五年、十年為限,這和選舉任期有關係,民選的政治人物常為了討好選民,通常只做短線的政績,忽略長遠的城市規劃。以歐洲的情況,長期規劃多以百年來看,中期是三十年到四十年,十年以內的都是短期;相對的,台灣則是十年以上即為長期,三到七年叫中期,一年內叫短期,與歐洲的幾乎相差了十倍,也因此台灣面臨都市防災的視野格局有所不足的問題。 而《國土計畫法》 與過去的土地政策不同,在第一條便明確提到,此法制定之目的是為追求國家永續發展,希望以長期規劃、長遠目標,以利國家土地得以永續發展。

土地使用類別的劃分-防止惡意濫用

《國土計畫法》作為台灣治理土地的原則,將土地畫分為四個類別:「農業發展區」、「國土保育區」、「海洋資訊區」、「城鄉發展區」。而城鄉發展區底下又分為:都市區(住宅、商業區、工業區)、鄉村聚落與產業園區,及城鄉預留地。即使區內土地不足時,土地也不能跨區使用,故其不至於重蹈《都市計畫法》被惡意濫用的覆轍:將非都市計畫用地變更為商業區,或將農業區變更為工業區等案例。

以城鄉發展區為例,其面臨都市防災時,會碰到如何限制土地使用強度的問題。在規劃過程中,要考量程序面向、土地正義及防災等因素,而這些規畫要回歸到風險程序的第一面向:基礎資訊調查,如該地區是不是土石流潛勢區、土壤液化區有無斷層帶,地質方面也有地下水源豐不豐富,水位高不高等問題。當這些地區有人為活動時,就涉及了土地正義的問題。在此過程中應有一個公開平台,不是讓政府專家專斷,而是讓利益相關的民眾或者公民團體共同表示意見。

資訊揭露、人民瞭解,才能做到公民參與

詹順貴表示:「因為參與行動的經驗,讓我瞭解到任何案件的政策、決策,其事先的法律風險評估、危機處理及風險控制十分重要,因此希望能在政策和法案上就把基礎做好,不要總等發生問題再來個案打官司。」

若從風險管理的角度來看,在一開始的地形基礎資料的調查、土地規劃中,應使用科學的評估方式,盡量以客觀的角度去分析,避免因價值偏差,去影響電腦設定參數的模擬;至於分析數據中,其採用的特定情境原因、評估方式,政府也要將各類資訊誠實地公開。在資訊充分揭露、人民有足夠的管道與時間了解各類狀況之下,再讓民眾去選擇何種方案,否則,詹順貴認為,即便i-Voting的形式再公開透明,若跳過了資訊揭露、人民瞭解等兩步驟,這樣的投票也沒有公民參與的真正意義。

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